Vapaaehtoiset pelastustoiminnassa -hanke on sisäministeriön pelastusosaston koordinoima hankekokonaisuus, joka on käynnistynyt maaliskuussa 2019. Hankekokonaisuutta rahoittaa Reijo Rautauoman säätiö (sr).
Hankkeessa selvitetään vapaaehtoisvoimavarojen käyttöä eri pelastustoimen alueilla sekä luodaan yhtenäiset periaatteet yhteistyölle pelastuslaitosten ja vapaaehtoisten välille. Pelastuslaitoksille luodaan yhteistyömalli, jonka avulla vapaaehtoisia voimavaroja kyetään parhaalla mahdollisella tavalla yhdistämään pelastustoimintaan erityisesti suurissa onnettomuustilanteissa.
Rajaus pelastustoimintaan ei ole yksinkertainen, sillä järjestöt tekevät pelastuslaitosten kanssa pelastustoiminnan lisäksi yhteistyötä mm. onnettomuuksien ehkäisyn alalla. Lisäksi monet pelastustoimintana alkaneet tilanteet usein siirtyvät muiden viranomaisten vastuulle siinä vaiheessa, kun vapaaehtoiset liittyvät mukaan toimintaan. Näin ollen hankkeessa on rajapintoja myös pelastustoiminnan ulkopuolelle, mutta hankkeessa keskitytään vapaaehtoisvoimavarojen ja yhteistyön selvittämiseen nimenomaan pelastustoiminnassa.
Vapaaehtoisilla tarkoitetaan tässä hankkeessa kolmannen sektorin toimijoita, järjestöjä sekä niin sanottuja spontaaneja vapaaehtoisia, lukuun ottamatta sopimuspalokuntia, jotka tässä katsotaan kiinteäksi osaksi pelastuslaitosten päivittäistoimintaa ja resurssia.
Hanke etenee neljän tavoitteen kautta:
- Selvitetään pelastuslaitosten nykyiset käytännöt ja sopimukset vapaaehtoisten kanssa
- Määritellään edellytykset, jotka vapaaehtoisten voimavarojen tulee täyttää osallistuakseen pelastustoimintaan tarvittaessa
- Määritellään pelastusviranomaisille valtakunnallisesti yhtenäiset periaatteet vapaaehtoisten voimavarojen käyttämiselle pelastustoiminnassa pelastustoimen viranomaisten tukena
- Tehdään valtakunnallinen ohjeistus pelastuslaitoksille vapaaehtoisten voimavarojen hyödyntämiseksi pelastustoiminnassa
1. Selvitys pelastuslaitosten nykyisistä käytännöistä
Selvityksessä toteutettiin:
- Haastattelut järjestöille pelastuslaitosyhteistyöstä (SLPS, SMPS, koirajärjestöt, MPK, SPR/Vapepa, SSPL), yhteensä yli 30 henkilöä
- Webropol -kysely kaikille pelastuslaitoksille
- Haastattelut pelastuslaitoksille (10/22)
- Käytiin läpi pelastuslaitosten alueelliset riskiarviot, palvelutasopäätökset sekä aiemmat selvitykset aiheesta (mm. kolmas sektori viranomaisten turvallisuustoiminnan tukena, VN selvitys 76/2017; Vapaaehtoisten saatavuus ja käytettävyys hälytystehtäviin, SPEK; Pelastustoimen uudistushanke työryhmän loppuraportti: Sopimuspalokunta-toiminnan edistäminen; Kohti kattavampaa varautumista: Vapaaehtoisjärjestöt kokonaisturvallisuuden tukena, Turvallisuuskomitea.)
Selvitystyössä hyödynnetään myös SPEK:n samaan aikaan tehtävää Vapaaehtoisten ja viranomaisten yhteistyö -hanketta.
Selvityksen tulokset lyhyesti
Selvitystyö vahvisti oletuksen, että pelastuslaitokset hyödyntävät melko vähäisesti järjestöjä pelastustoiminnassa. Tähän ovat syynä erityisesti sopivien tehtävien vähäisyys. Suurimmat rajoitteet vapaaehtoisten käyttöön muodostavat tehtävien kiireellinen luonne ja niiden sisältämät riskit.
Vapaaehtoisuuteen sopii huonosti lähtöaika- tai vahvuusvaatimukset, jotka pelastustoimessa ovat arkipäivää. Pelastuslaitokset hyödyntävätkin eniten järjestöjä jotka pystyvät sitoutumaan näihin vaatimuksiin.
Vapaaehtoisten hyödyntäminen ja yhteistyön laatu vaihtelivat merkittävästi eri pelastustoimen alueilla. Osalla pelastuslaitoksista oli vakiintuneet yhteistyörakenteet ja toimivat henkilösuhteet, kun taas osalla laitoksista yhteistyö oli satunnaista tai olematonta. Yhteistyön laatuun koettiin oleellisesti vaikuttavan aktiivisen henkilön löytyminen pelastuslaitoksesta ja järjestökentältä.
Pelastuslaitoksille suunnatun kyselyn perusteella pelastuslaitosten ja vapaaehtoisten yhteistyötä edistäisi eniten pelastustoimen henkilöstöresurssien lisääminen, vapaaehtoisille sopivien tehtävien tunnistaminen, uusien toimintamallien löytäminen ja yhteistyösopimusten laatiminen.
Vapaaehtoisuuden muodot pelastustoiminnassa
Selvityksen perusteella pelastustoimeen osallistuvat vapaaehtoiset voidaan jakaa karkeasti viiteen (tai neljään jos sopimuspalokuntia ei lasketa vapaaehtoisiksi) luokkaan perustuen sopimuksiin, lähtövalmiusaikaan, organisoitumiseen ja tehtäväkohtaiseen koulutustasoon.
Sopimuspalokunnat on vapaapalokuntiin liittyvän historiansa perusteella luettu aiemmin osaksi vapaaehtoissektoria. Tässä hankkeessa sopimuspalokunnat jätetään tarkastelun ulkopuolelle, koska ne tulkitaan osaksi pelastustoimen päivittäisvalmiutta, ja niitä koskien on käynnistynyt oma työryhmänsä. Sopimuspalokunnat eivät kuitenkaan ole yhtenäinen joukko vaan sopimukset eroavat merkittävästi toisistaan.
Meri- ja järvipelastusseurat, Lentopelastusseura ja VPK:t eroavat sopimuspalokunnista siinä, ettei vapaaehtoisille makseta henkilökohtaista palkkaa vaan mahdollinen korvaus menee yhdistykselle. Näillä yhdistyksillä on kuitenkin usein sopimuksella sovittu lähtövalmiusaika ja vahvuusvaatimukset.
Muut pelastusalan järjestöt eroavat edellisistä siinä, ettei näillä yleensä ole sovittuja lähtövalmiusaikoja tai vahvuusvaatimuksia. Järjestöillä ja yhdistyksillä voi olla pelastuslaitoksen kansa sopimus yksinään tai osana Vapepa -verkostoa. Vapaaehtoiset ovat järjestäytyneitä ja koulutettuja eri tehtäviin.
Ainakin Pohjois-Karjalan ja Lapin pelastuslaitoksilla on meneillään hankkeita, joissa on käynnistetty kylien pelastusryhmiä. Nämä vapaaehtoisuuteen perustuvat ryhmät eivät toimi yhdistyksen tai järjestön nimissä, vaan osallistujilla on henkilökohtainen sopimus pelastuslaitoksen kanssa. Järjestelmässä työsopimus pelastuslaitokseen astuu voimaan hälytettäessä.
Viidentenä ryhmänä ovat spontaanit vapaaehtoiset. Spontaanilla vapaaehtoisella tarkoitetaan kansalaista, joka ei kuulu mihinkään valmiusjärjestöön, vapaaehtoisjärjestöön tai avustusjärjestöön ja joka ilman edeltävää koulutusta tarjoaa apuaan vakavan tapahtuman yhteydessä.
Kaksi viimeistä vapaaehtoisuuden muotoa näyttävät olevan yleistymässä myös Suomessa samalla kun perinteiset vapaaehtoisuuden muodot näyttäisivät menettävän suosiotaan. Tämä aiheuttaa haasteita ja tarvetta uudenlaisille lähestymistavoille niin järjestöissä kuin pelastuslaitoksilla.
Vapaaehtoisten ja pelastuslaitosten väliset sopimukset ja niiden hyödyt
Selvitys osoittaa, että järjestöjen ja pelastuslaitosten väliset sopimukset ovat yleistymässä, ja niiden tekemiseen suhtauduttiin positiivisesti. Suurimmalla osalla pelastuslaitoksista on kirjallinen sopimus jonkin järjestön kanssa. Yleisin sopimuskumppani oli meri- ja järvispelastusseura (14 pelastuslaitosta). Meri- ja järvipelastusseurojen sopimukset painottuvat sisämaahan, kun taas merialueilla meripelastusseurojen yhteistyö on kiinteämpää Rajavartiolaitoksen kanssa.
Seuraavaksi yleisimmät pelastuslaitosten sopimuskumppaneista olivat Vapepa ja SPR. SPR on nimenkirjoittajana myös Vapepa -sopimuksissa, ja tästä syystä jää hieman epäselväksi, mikä on Vapepan ja SPR:n sopimusten todellinen suhde ja miten hyvin pelastuslaitokset tunnistavat SPR:n roolin Vapepa -koordinaattorina.
Järjestöjen ja pelastuslaitosten välillä oli vaihtelevuutta tiedoissa olemassa olevien sopimusten määrien osalta. Tämän perusteella voi olettaa, ettei vallitsevaa sopimustilannetta tunneta riittävällä tarkkuudella. Lisäksi suullisten sopimusten määrä Vapaaehtoisjärjestöjen ja pelastuslaitosten välillä osoittaa, että epäviralliselle sopimiselle on edelleen olemassa vahva traditio.
Selvityksessä voitiin osoittaa selkeä yhteys yhteistyön tason ja sopimuksellisuuden välillä. Pelastuslaitokset jotka olivat tehneet tai valmistelleet sopimuksia järjestökentän kanssa pitivät yhteistyötä järjestöjen kanssa parempana kuin pelastuslaitokset, joissa sopimuksia ei ollut.
Yhtenä ratkaisuna sopimuksellisuuden edistämiseksi nähtiin mallisopimukset, esimerkkinä SMPS ja pelastuslaitosten kumppanuusverkoston yhteistyönä tekemä mallisopimus. Mallisopimuksia voisi toteuttaa alueellisesti ja paikallisesti.
Rakenteet ja yhteistoimintasuunnitelmat puuttuivat pelastuslaitosten ja järjestöjen välisestä yhteistyöstä noin kolmannekselta pelastuslaitoksia. Niilläkin pelastuslaitoksilla, joissa rakenteet olivat olemassa, yhteistyö perustui yleensä järjestöjen aktiivisuuteen. Yhteistyö oli järjestetty esim. Vapepan maakuntatoimikunnan yhteyteen.
Selkeiden yhteistyörakenteiden avulla pelastuslaitosten ja järjestöjen yhteistyöstä voidaan tehdä systemaattisempaa ja tehokkaampaa. Rakenteiden tulisi palvella pelastuslaitosten tarpeita koordinoidusta yhteistyöstä. Tämän toteutuminen edellyttää pelastuslaitosten entistä aktiivisempaa roolia rakenteiden ylläpitäjänä.
Pelastuslaitokset kaipasivat järjestökentän yhtenäisyyttä. Yhtenäisyyttä kaivattiin sekä alueelliseen yhteistyöhön (ns. yhden luukun menetelmä) että valtakunnalliseen hankeyhteistyöhön. Järjestökentän ja pelastuslaitosten monet saman aikaiset ja osin erisuuntaiset hankkeet koettiin sekavaksi ja tehottomaksi kokonaisuudeksi.
Hankeyhteistyön koordinaatiossa parannusta on odotettavissa, kun pelastustoimen TKI-verkostoa kehitetään sisäministeriön ohjauksessa. Alueellisessa järjestöyhteistyössä pelastuslaitokset voivat osaltaan rakenteilla ohjata yhteistyötä, mutta myös järjestökentältä tarvitaan entistä joustavampia yhteistoiminnan muotoja.
Selvityksessä nousi esiin tarve löytää uusia toimintatapoja. näitä kaivattiin muun muassa vapaaehtoisille soveltuvien tehtävien tunnistamiseen. Pelastusviranomaisten oli vaikea tunnistaa vapaaehtoisille sopivia tehtäviä. Vapaaehtoisille sopivia tehtäviä ei ole useimmilla pelastuslaitoksilla ennakolta arvioitu, vaan tehtävän soveltuvuus jää tilannetta johtavan pelastusviranomaisen arvion varaan. Tästä johtuen päätökset eivät perustu kaikilta osin todellisiin riskeihin tai riittävään tietoon vapaaehtoisten osaamisesta.
Harjoitustoiminnassa tunnistettiin puutteita. Yhteisten harjoitusten järjestäminen pelastuslaitosten ja vapaaehtoisten (ei sopimuspalokunnat) kanssa jäivät satunnaisiksi ja vapaaehtoisten rooli oli useimmiten olla maaliosastona. Positiivisen poikkeuksen muodostivat pelastuslaitokset, joiden alueelta löytyy suuririskinen kohde kuten lentoasema. Näissä yhteisharjoitusten järjestäminen oli säännöllistä ja niiden anti koettiin hyödylliseksi myös järjestöissä.
Koulutusyhteistyöhön oltiin sekä järjestöissä että pelastuslaitoksilla tyytyväisiä.
Haastatteluissa esiin nousi pelastuslaitosten varauksellinen suhtautuminen vapaaehtoisista saavutettaviin hyötyihin. Varauksellinen suhtautuminen perustui käytännön kokemukseen suurten tilanteiden harvalukuisuudesta. Toisaalta löytyi monia pelastuslaitoksia, joissa vapaaehtoisten käytön hyötyihin oli havahduttu poikkeuksellisen tapahtuman toteuduttua.
Kokonaisuutena voidaan sanoa, että pelastuslaitosten aktiivisuus ja toimintamallit erosivat huomattavasti pelastuslaitosten kesken. Pelastuslaitosten verrokkiryhmillä ei näyttänyt olevan vaikutusta siihen, kuinka pelastuslaitoksessa yhteistyöhön panostettiin. Pelastuslaitokset hyötyisivät todennäköisesti valtakunnallisesta ohjeistuksesta yhteistyön järjestämiseksi sekä käytännön työkaluista vapaaehtoisille sopivien tehtävien arvioimiseksi.
2. Määritellään edellytykset, jotka vapaaehtoisten voimavarojen tulee täyttää osallistuakseen pelastustoimintaan
Hankkeen toisessa vaiheessa käynnistettiin kaksi työryhmää, joiden tavoitteena on selvityksen pohjalta lähteä määrittelemään edellytyksiä, joilla vapaaehtoisvoimavaroja voidaan hyödyntää pelastustoiminnassa. Työryhmät koostuvat järjestöjen ja pelastusviranomaisten edustajista.
Tavoitteet ovat hankkeen edetessä selkeytyneet siten, että työryhmissä pelastuslaitoksille valmistellaan mallia alueellisesta yhteistyörakenteesta, mallisopimuksia sekä työkaluja, joilla pelastuslaitokset voivat alueillaan järjestöjen kanssa yhteistyössä systemaattisesti määritellä vapaaehtoisille sopivat tehtävät alueen riskien mukaisesti.
Työryhmissä työskentelyn pohjaksi on laadittu luonnos pelastuslaitosten yhteistyöprosessista (alla). Yhteistyöprosessi kuvaa askeleita ja toimenpiteitä, jotka pelastuslaitoksilla tulisi ottaa yhteistyön sujuvuuden varmistamiseksi.
Yllä esitetyllä pelastuslaitosten ja vapaaehtoisten yhteistyöprosessilla tavoitellaan kokonaisvaltaista ja suunnitelmallista yhteistyötä, jossa vapaaehtoisten liittyminen pelastuslaitosten pelastustoimintaan saadaan sujuvaksi, ja panostuksiltaan saavutettaviin hyötyihin nähden kohtuullisiksi.
Työryhmät tuottavat työkaluja, joilla yhteistyöprosessi voidaan pelastuslaitoksissa viedä lävitse yhdenmukaisesti ja tehokkaasti niin, että tunnistetaan:
- lisäavun todellinen tarve eri tilanteissa: päivittäisonnettomuuksissa, suuronnettomuuksissa, häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa
- pelastuslaitosten tarvitseman lisäavun saatavuus ja laatukriteerit
- kolmannen sektorin käytöstä saavutettavat hyödyt ja tarvittava panostus
- vapaaehtoisten työturvallisuuteen liittyvät riskit
- tarpeettomat esteet kolmannen sektorin käytölle
Hankkeen työryhmissä työstettävät mallit ja työkalut ovat luonnosvaiheessa ja niitä työstetään jatkossa Sisäministeriön TUOVI-portaalissa. Tällä varmistetaan, että pelastuslaitosten ja järjestöjen edustajien on mahdollisuus päästä kommentoimaan työkaluja, malleja ja ohjeistusta mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Vuoden 2020 aikana hankkeessa määritellään pelastusviranomaisille valtakunnallisesti yhtenäiset periaatteet vapaaehtoisten voimavarojen käyttämiselle pelastustoiminnassa ja edelleen näiden pohjalta laatimalla pelastuslaitoksille ohje vapaaehtoisten voimavarojen hyödyntämiseksi pelastustoiminnassa. Osana hanketta varmistetaan ohjeen jalkauttaminen pelastuslaitoksiin, niin että ohje otetaan mahdollisimman laajasti käyttöön.